过度粮食进口冲击国家粮食安全2长萼木通

过度粮食进口冲击国家粮食安全（2）

三、保障口粮绝对安全和谷物基本自给的对策建议

择机调整三大谷物生产与种植结构。如果按照乐观粗略估计，到2020年，我国城乡居民直接消费的口粮和间接消费的饲料粮可能超过6亿吨，再加上种子用粮、工业用粮和生产加工流通环节等不可避免的损耗，以及保障相对宽松的粮食供求关系，我国粮食消费和消耗总量可能接近8亿吨，相应地需要国内形成大约7亿吨的粮食生产能力。如此庞大的粮食消费消耗规模，必须尽早谋划，才能更好地适应居民食物消费结构升级和满足人们生活水平提高的需要。

当三大谷物供求关系偏松（库存水平高和市场价格下行压力加大）时，总体思路应是提高质量品质和调节数量供求关系。要在保障口粮绝对安全的观念上有所突破，把生产能力保障与实际产量两个目标严格地区分开来；要让粮食生产能力或者粮食产量潜力在需要的时候必须能够发挥出来，在不需要的时候休养生息，现有的思路是做好农业的生态功能和保障供给之间的平衡。

十三五期间，至少是前期，甚至是整个十三五时期，我国三大谷物面临市场供求关系偏松的状况可能相对较大。当然，也不排除十三五期间我国三大谷物前期市场供求关系偏松而后期供求关系偏紧情形的出现。

如何理解口粮绝对安全？或者说，我国的口粮绝对安全，是以满足消费需要的生产量来衡量，还是以市场运行状况来衡量？若以满足消费需要来作为判断标准，则未来我国的小麦和大米合计起来产量达到2亿吨就够了。若以粮食市场运行状况来看，既不要让消费者到市场上抢粮，经营者囤粮，也不要让生产者卖不出粮食，经营者不敢合理地储备粮食。一句话，任何情况下，粮食市场始终保持基本稳定，这才是口粮的绝对安全。显然，在市场存在预期的情况下，保证口粮绝对安全的目标所要求的粮食产量，按市场运行情况评估所要求的粮食生产能力要高于实际口粮消费量。

为了确保口粮绝对安全，不仅必须保证用于口粮的主要谷物生产能力明显地超过城乡居民直接消费需求，而且也需要年度实际产量明显地高于城乡居民直接消费量。考虑到我国人口众多，低收入群体数量庞大，国家针对低收入群体和特殊群体的安全保障体系尚不健全和措施还不够有力的实际情况，建议国家十三五期间要进一步通过改善粮食支持保护政策手段和落实省长负责制等措施保证主要用于口粮的稻谷和小麦等产量与居民口粮直接消费量的比率不低于1.5。按照十三五城乡居民直接消费的口粮原粮大约1.9亿吨计算，应保证口粮原粮的年度预期产量大约3亿吨。

确保口粮绝对安全，要求主要用于口粮的谷物生产必须保持一个较高的保障程度。既然如此，那么每年度就可能出现实际产量大于实际消费量的情形，这该怎么办？如果因为追求口粮高保障而没有处理好年度多余的主要谷物剩余量，且国家通过农业基础设施建设提高了抗御自然灾害能力而没有出现以丰补歉的情形，长期的年度谷物剩余累积就可能出现高库存，造成资源、财力和粮食的浪费，最终会使主要用于口粮的谷物支持保护政策所带来的矛盾冲突不断加剧，使国家确保口粮绝对安全而确立的主要谷物生产高保障目标无法长期坚持。

解决口粮绝对安全及其所要求的主要谷物生产较高保障水平与其所可能带来的累积性相对过剩难题，就需要加大科技攻关，放宽一般情况下粮食加工业发展的限制，开发用于口粮和饲料粮等的多用途功能。除了出现用于保障粮食安全的谷物供求出现明显缺口，且国际市场供求也很紧张和国内谷物进口受阻等特殊情况，应允许一定数量的相对过剩谷物用于非食物用途的加工需要。我国在加大土豆主粮化等科技储备的同时，也需要加大主要谷物非食用等方面的科技攻关，不要片面地为了追求口粮绝对安全而仅仅开展主粮化科技研发。主要用于粮食安全的谷物多用途开发成功了，虽然增加了非食用加工等与人吃饭争粮的风险，但也扩大了国家调控粮食安全的空间，为国家在特殊情况下确保口粮绝对安全带来了可能，创造了条件。

近些年来，价格剧烈波动成为国际粮食市场运行的基本特征。据联合国粮农组织资料，美国出口玉米价格在2012年11月份曾达到324美元/吨，而到了2014年9月份则下降到164元/吨，下降近50%。当前国际市场粮价低迷，粮食出口国家通过多种手段想要扩大我国市场，这对国家粮食安全的冲击不能低估。粮食消费总体上是缺乏弹性的。当粮食进口规模过大时，国内粮食生产势必会萎缩。因此，粮食进口总体上只能适度，不能过度依赖。对于口粮，更是要确保万无一失，绝对安全。

应对国际粮食市场价格低迷的冲击，十三五时期要着力规范我国粮食进出口贸易秩序，打击走私，查处进口劣质粮食掺杂国内优质粮食销售等不法行为。从长远来看，我国必须要实现粮食进口多元化和契约化，降低国际粮食市场剧烈波动对国内的传导。

从长远计议，保障国家粮食安全的根本是潜在生产能力的提升。这就要求必须坚守耕地红线、推进高标准农田建设、加快农业科技创新、构建新型农业经营体系、培育新一代农民、发展适度规模经营和粮食产业化。

改革创新我国农业支持制度。要着力探索我国农业补贴和农产品价格政策改革与创新。提出的总体设想是：在中央财政预算约束下和世贸组织承诺许可的范围内，着力优化农业支持结构，确保国家粮食安全，兼顾农业的其他多功能性目标。近些年来，世界主要国家都在探索尽可能小地扭曲生产和市场的农业支持政策。我国也在着力探索新型的农业支持制度，实施更加有效的农业支持政策。我国地域广阔，各地差异大，希望单一且在各地都有效的农业支持方式，可能也不符合实际。任何以某种农业支持手段或者方式取代另一种农业支持手段或者方式，可能都是徒劳的。因此，应优化农业支持结构，组合运用财政直接补贴、收购价格支持和金融支农等手段实现农业发展多重目标。

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